Maikuus ilma rakendusaktideta jõustunud uus muinsuskaitseseadus (MuKS) toob 12 suuremale omavalitsusele ja nende elanikele uusi probleeme. Õiguskantsleri selgitustest ilmneb, et muinsuskaitsealade määrused on hoopiski haldusaktid. Selline käsitlus võib hetkel näida mugavam riigile, kuid omanikele tähendab see senisest veel väiksemat õigusselgust – kui põhimäärused oleksid haldusaktid, siis pidanuks nende õiguspärasust hindama kohe algusest peale teistsuguste reeglite põhjal.
Tänavu 15. aprillil pöördus Eesti Omanike Keskliit õiguskantsler Ülle Madise poole, et kontrollida MuKSi § 91 lg 1 ja 2 kooskõla põhiseadusega. Nimetatud õigusnorm puudutab muinsuskaitsealade põhimääruste kehtivusi. Teatavasti on Eestis kokku 12 muinsuskaitsela, millest kõige vanem on 1966. aastal moodustatud Tallinna vanalinna muinsuskaitsela ja kõige noorem Valga muinsuskaitsela 1995. aastast. Ülejäänud kaitsealad on moodustatud 1970ndatel. Mõne erandiga, nagu Kuressaare, Haapsalu ja Tallinn, on ülejäänud omavalitsused sattunud oma muinsuskaitsealadega raskustesse. Viimasel ajal on neist kõige rohkem pälvinud tähelepanu Paide, Pärnu, Valga ja Rebala. Juriidiliselt on tegemist aga eelmise 2002. aasta MuKSi alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrustega.
MuKSi uue versiooni menetlemisel tegid ka omavalitsused mitmeid ettepanekuid, nagu dubleerivast loamenetlusest tingitud haldusmenetluse vähendamine; kaitsevööndi mõiste selgitamine ning hüvitiste suurendamine. Paraku neist ükski ettepanek ei leidnud arvestamist.
Uue MuKSiga kaasneb muuhulgas võimalus, et senised muinsuskaitsealade põhimäärused kaotavad kehtivuse, sest neil puudub nn riikliku kaitse eeldus uue MuKSi kohaselt. Veelgi enam, uue MuKSi kehtestatud korras, õigemini ebaselguses, ei ole omavalitsused ega omanikud enam praktikas võimelised eristama kehtivaid nõudeid mittekehtivatest. Taoline olukord võib põhjustada riive põhiseaduse §-ga 3 lg 1 ja 87 p 6, mille kohaselt on kohustuslikud üksnes avaldatud seadused ning määrusi ja korraldusi annab valitsus üksnes seaduse alusel. Kuid sellega võimalikud vastuolud põhiseaduse, haldusmenetluse seaduse ja ehitusseadustikuga ei piirdu.
27. juunil saime viimaks õiguskantsleri vastuse. Selle kohaselt on muinsuskaitsealade määrused hoopiski haldusaktid, millel määrusega seotud õiguslikke probleeme ei esine. Taolist hinnangut õiguskantsler aga ei põhjenda, mistõttu tundub see meelevaldne. Ka küsimusele, kas seadusandja on valinud põhiseadusvastase vormi või mitte, ei anna õiguskantsler ühtegi argumenteeritud vastust. Küll aga nõustub õiguskantsler, et MuKSi § 91 lg 2 on probleemne norm.
Oma järeldustes võiks õiguskantsler olla tervikuna nõudlikum, sest pärast kodanikele selgituste jagamist, ei näe ta vajadust edasisteks sammudeks. Jääb mõneti tunne, nagu kõnnitaks probleemi juurest minema. Kui isegi võtta aluseks õiguskantsleri seisukoht, et tegu on määruste asemel haldusaktidega, siis kaasneb sellega täiesti uus „kiht“ põhiseaduslikke probleeme. Kui määrustena vastvõetud muinsuskaitsealade põhimäärused olid hoopis haldusaktid, siis rikuti ju otsuse tegemisel oluliselt nii menetlus- kui ka vorminõudeid.
Kuna haldusakt peab vastama selle andmise ajal kehtivale õigusele ja faktilisele olukorrale, siis tuleb põhimääruseid hinnata vastavalt haldusakti andmiseks kehtestatud nõuetele nende andmise aja seisuga. Kuivõrd haldusakti andmine nõuab tunduvalt põhjalikumat kaasamist, siis pole välistatud, et menetlusosalise nõuetekohasel kaasamisel ja ärakuulamisel oleks Vabariigi Valitsus võinud jõuda muinsuskaitsealade kehtestamisel hoopis erinevale ja võimalik et vähempiirava lõppotsuseni.
Just sellel põhjusel on Riigikohus varasemalt tühistanud näiteks looduskaitsealasid – menetlusnõuete ja põhjendamisnõude rikkumise tõttu ei saa määruse vormis antud haldusakt olla põhiseaduspärane (nt Baltic Wind Energy kaasus Saaremaal, nr 3-3-1-85-10). Kui õiguskantsler peab määruseid haldusaktideks, siis on tegu algusest peale ilmselgelt vigaselt tehtud otsusega.Lahtiseks jääb, kas õiguskantsler neid kodaniku õiguskindluse jaoks olulisi küsimusi märkas.
Kui riik kehtestab kodanikele piiranguid teatud kindlas vormis, siis annab ta sellega koos välja selge signaali, milliste reeglite alusel saab inimene hinnata riigi käitumise õiguspära. Leiame, et õigusriigis ei saa vastuvõetav olla selline „trikitamine“, kus algselt määrustena vastu võetud aktid muutuvad tagantjärele „sujuvalt“ haldusaktideks. Isegi kui riik tõepoolest enda käitumises vea hiljem avastas, siis sellisel juhul tuleb vales vormis kehtestatud aktid koheselt ja kiiremas korras kehtetuks tunnistada ning võtta need uuesti vastu nii, nagu neid tulnuks vastu võtta algusest peale, s.t nõuetekohaselt kodanikke kaasates ning enda otsuseid põhjendades.
Eesti Omanike Keskliit jälgib suureneva murega õiguskindluse vähenemist muinsuskaitses. Kavatseme teha omavalitsustele ettepaneku muinsuskaitsealade ümarlaua kokkukutsumiseks, et arutada põhimäärustega seotud probleeme. Hinnanguliselt puudutab seadus enam kui 100000 muinsuskaitsealade omanikku.
Eesti Omanike Keskliidu taotlust õiguskantslerile saab lugeda SIIT.
Õiguskantsler Ülle Madise vastust saab lugeda SIIT.
